2020-04-26

王天禅:美国新兴技术出口管制及其影响分析

2018年8月13日,《美国出口管制改革法案》(ECRA)与《外国投资风险管理现代化法案》(FIRRMA)作为2019财年《国防授权法案》的一部分由特朗普总统签署正式生效。这两项法案针对“新兴与基础技术”出口施加更多限制,从立法层面构筑了技术出口和投资的高壁垒。这项法案的最终目的,是维护美国在高科技领域的绝对优势,而最直接的目标是要杜绝美国向中国企业,甚至向与中国有关的任何目的地出口相关产品与服务的可能。

1、美国在新技术出口管制方面的最新立法

1.1 ECRA 对新技术出口管制的新措施

总体上看,ECRA并没有对现行的出口管制体系和管制措施做出实质性的改变,但在管制范围、严格程度上都有较大提升,尤其是针对“新兴与基础技术”的界定和管制措施方面。

ECRA放宽对“新兴与基础技术”的界定,使得出口限制的范围更为广泛:首先,该项技术涉及美国的国家安全;而且,该技术必须在《国防产品法》及其修正案中列举的“关键技术”范围之外。在管制措施方面,ECRA要求国务卿、商务部长、国防部长、能源部长等联邦机构负责人在总统的协调下组建一支专门识别此类技术的跨部门组织,各联邦机构之间得以共享出口管制信息,扩大了管制渠道。从宽泛的定义和严格的识别、管制程序两方面着手,ECRA将新技术出口的管制范围和严格程度提升到了新高度。

此外,ECRA还新增下列因素作为识别“新兴与基础技术”时的特殊标准:第一,该技术在美国以外国家和地区的发展情况;第二,出口管制措施是否会影响该技术在美国的发展;第三,新技术出口限制措施在防止该技术扩散方面的实际效果。从这三项特别列出的参考因素中不难发现美国对他国新技术发展的警惕、防范心理,同时也暴露出美国维持其自身技术优势的坚定意志。

1.2 ECRA与FIRRMA的双重审核

FIRRMA赋予CFIUS更大的审查和监管权力,对涉及所谓国家安全的审查流程也进行了修订。主要有以下两点变化。

第一,扩大 CFIUS 的管辖范围。FIRRMA 将特定敏感区域的房地产投资(例如位于美国机场、港口或即将被用于建设机场、港口的区域附近的房产)和对掌握关键技术、关键基础设施或美国公民敏感信息之一的美国企业进行的投资都列入审查范围。2018年10月,美国财政部投资安全管理办公室发布《关于关键技术领域外国投资管理的试行计划》(下文简称“《试行计划》”),针对外国企业或个人投资掌握关键技术的特定美国企业的交易做了进一步细化规定。

第二,实施强制申报程序。FIRRMA 在原先 CFIUS 秉持的审查自愿原则上新增强制申报要求,凡符合下列条件之一的交易都需强制进行申报:(1) 由外国政府主导;(2)投资标的是掌握关键性基础设施、关键性技术或美国公民敏感信息的美国企业;(3)外国投资者将在投资标的中持有重大权益。

ECRA与 FIRRMA能够形成双重审查体系,一方面是因为两者在审查范围上有重叠。CFIUS审查外国对“关键技术”领域企业的投资,与ECRA界定的“新兴与基础技术”在管制类目上是重合的。另一方面,美国财政部发布的《试行计划》规定,对关键技术领域投资的审查将无须满足最低外国投资比例的要求,相关企业必须满足提交强制性声明、披露交易基本信息等一系列苛刻的审查要求。这也意味着,ECRA与FIRRMA将从新技术出口管制和外国投资管理两方面共同遏阻技术出口。

2、新兴技术出口管制与ICT供应链安全

在特朗普总统“美国优先”政策的指引下,ICT供应链安全也成为美国变相打击“外国对手”的工具。

2.1 美国的ICT供应链安全政策与措施

全球ICT产业的迅速发展促使美国各界对ICT供应链安全性与完整性的重视程度也与日俱增。中美贸易战开启之后,特朗普政府更是加快了针对性政策的布局,以限制中美两国在ICT 供应链上的交流合作,其具体措施有:

(1)评估中国对美国ICT供应链安全的影响。

2018年4月,美中经济与安全评估委员会发布的《美国联邦信息通信技术中来自中国的供应链漏洞》研究报告指出,美国联邦IT系统对于中国制造和组装的商用计算机依赖程度太高,这将削弱美国政府对ICT供应链安全风险的控制能力,严重危害美国的国家安全、经济地位和公民隐私。

(2)联邦层面的ICT供应链安全管理架构。

2018年11月,美国国土安全部(DHS)将原国家保护与规划局(NPPD)改建为美国网络安全与基础设施安全局(CISA),其下设的国家风险管理中心(NRMC)成立了ICT供应链风险管理特别工作组,通过公私合作的方式加强对ICT供应链的管理。12月,美国国会增设联邦采购供应链安全理事会,负责制定供应链相关的采购和执行标准,为其他机构评估和管理供应链风险提供建议与计划。

(3)限制采购中国产品。

《2019 财年国防授权法案》已禁止美国政府部门使用或采购华为和中兴生产的电信设备,以及海能达、海康威视、大华等公司生产的视频监控设备。2019年11月,美国联邦通讯委员会决定禁止美国电信供应商利用通信基础设施补贴购买华为和中兴的通信设备。

(4)限制关键技术领域的外国投资。

FIRMMA赋予了CFIUS更多以国家安全为由阻止相关投资的权力。随后,美国财政部要求对27个关键技术领域的外国投资进行安全审查,而这27个领域中包含了绝大部分ICT行业。

(5)将ICT供应链安全上升为国家安全问题。

2019年5月,美国总统签署第13873号行政令《确保信息通信技术与服务供应链安全》,以国家安全遭遇威胁为由宣告国家进入紧急状态,试图限制外国企业对美国ICT领域的影响。

2.2 ICT 供应链视角下的新技术出口限制

在特朗普政府贸易保护主义抬头的趋势下,供应链安全被“武器化”的趋势更为明显,未来甚至成为贸易规则的一部分。目前,美国将ICT供应链武器化的举措有以下两种途径:

第一,将供应链安全作为外资投资审查的考量。

在FIRRMA中规定,美国政府可以就一些涉及关键技术的投资、并购交易、转让等交易中的供应链风险进行识别和审查。2019年11月,美国商务部又出台《<确保信息通信技术与服务供应链安全>审查规则草案》,该法案赋予商务部全面干预甚至终止所有涉及ICT供应链的外国交易,成为美国在全球ICT领域建立的又一域外管辖手段。

第二,强化新技术出口管制以求“技术脱钩”。

在ECRA中,美国政府明确加强了对“新兴与基础技术”等关键技术的管制,强化了美国出口审查制度的法律基础,并为相关联邦政府机构赋予更大的识别、审查和管制权限。这种以技术出口管制为“技术脱钩”手段的典型案例之一,就是美国商务部将华为纳入美国产业安全局出口管制实体清单。

综合看来,特朗普政府在ICT供应链安全的话语体系下不断将新技术出口与国家安全和美国经济地位所受的威胁挂钩,以此来构建ICT供应链安全的全新体系。而这种新体系有两个鲜明的特征:第一,抛开ICT供应链的全球化特征,以美国的供应链安全为单一衡量标准;第二,将排除中国影响作为最重要的附加目标,以多部门参与和联动的新技术出口管制为主要手段。

3、美国新技术出口管制对我国的影响

近年来美国在新技术出口管制领域的立法充分体现了“脱钩”的思维,试图从供应链入手遏阻中国高新技术领域的发展。这些举措不仅仅针对中国,更造成了全局性、体系性的影响。具体来说,其带来的影响有以下四个方面:

第一,中国企业的供应链安全受到威胁。

从近期美国出台的法律法规可以看出,美国的目标直指中国企业,手段包括切断供应链、阻断技术出口等,对中国企业供应链安全的威胁十分致命。同时,美国新规对中国电信服务供应商、互联网和数字服务提供商与供应商和设备制造商在技术研发、内部运营管理和海外商业行为的合规方面带来重大挑战。

第二,美国的新技术出口限制将威胁我国关键基础设施和关键资源的安全与稳定,进而威胁我国对ICT的自主控制权。

我国国内的基础设施和关键资源高度依赖ICT系统,同时,美国仍旧是当前全球ICT领域最重要的技术引领者和产品输出国,我国当前还缺乏充分的ICT自主控制权。正是因为如此,美国在供应链上对我造成的打击,将严重威胁我国基础设施和关键资源的安全与ICT自主控制权,进而影响我国的政治、经济和社会安全。

第三,加速中美高科技领域“脱钩”的进程,甚至影响中国在全球ICT版图上的地位。

美国不断通过外交途径鼓动欧盟、日本、澳大利亚等盟友对华进行技术围堵,试图建立“技术铁壁”来孤立中国。尽管这些举措很难奏效,但需要重视的是此举对中国在全球ICT技术版图上的地位,以及对全球ICT领域规则制定中我国话语权的影响。

第四,美国利用供应链安全作为制裁武器将威胁全球供应链的稳定,影响全球经济增长。

美国利用新技术出口限制针对中国企业与目的地为中国的所有交易,将会迫使大量海内外企业调整自身的全球供应链和产业链,这将冲击当前的全球供应链和产业链结构。而且,美国在技术保护主义驱动下针对中国高科技企业发起的单边制裁与措施,不仅严重破坏了以开放、合作为主流的全球技术创新生态,还将阻碍全球经济增长新动能的培育。

4、结论

美国通过立法、行政等手段不断加强在新兴技术出口领域的限制措施,在维护其技术霸权的同时对中国进行技术封锁,这无疑将加大我国在基础设施和供应链安全方面的风险,同时也将对我国相关领域的技术进步产生掣肘。随着中美关系的基调转向竞争一端,技术脱钩的步伐也在不断加快,这对我国的自主创新能力和新兴技术的发展、应用都提出了更高要求。更为重要的是,美国以出口管制、投资审查等各种手段人为分裂全球技术版图、阻碍技术流动,并试图削弱中国在全球新兴技术领域的权重,长期来看这无益于全球范围内相关产业的发展和技术进步。

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本文选自《信息安全与通信保密》2020年第四期,文中观点不代表本机构立场,内容和图片如有知识产权问题,请及时联系我们修改删除。

文章来源:赛博研究院